KOMMUNALAUFSICHT - Kommunalrechtliche Fragestellungen im Zusammenhang mit der Corona-Pandemie
Die finanzielle Handlungsfähigkeit der Kommunen muss zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben jederzeit gewährleistet sein. Mit den haushaltsrechtlichen Vorschriften der §§ 93 ff Gemeindeordnung (GemO), die über § 57 Landkreisordnung (LKO) auch für Landkreise Anwendung finden und den hierzu ergangenen Rechts- und Verwaltungsvorschriften steht grundsätzlich ein hinreichendes Instrumentarium zur Verfügung, um die sich aktuell den Kommunen stellenden Herausforderungen auch in haushaltsrechtlicher Hinsicht zu bewältigen.
Auf die ebenfalls auf dieser Internetseite veröffentlichte Handreichung „Haushaltswirtschaftliche Handlungsmöglichkeiten der Gemeinden und Gemeindeverbände in der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung und nach der öffentlichen Bekanntmachung der Haushalssatzung“ wird besonders verwiesen.
Mit Inkrafttreten der 33. Corona-Bekämpfungsverordnung (CoBeLVO) zum 03.04.2022 sind die bisherigen staatlich geregelten Schutzmaßnahmen entfallen. Ungeachtet dessen ist es den Kommunen (konkret den Sitzungsvorsitzenden) auch weiterhin möglich, über die Inanspruchnahme ihres Haus- bzw. Ordnungsrechts (Hausrecht gegenüber an der öffentlichen Sitzung teilnehmenden Bürger*innen und Ordnungsgewalt zusätzlich gegenüber Gremienmitgliedern) zum Tragen eines geeigneten Mund-Nasen-Schutzes (FFP2-/ medizinische Maske) zu verpflichten. Um den Grundsatz der Sitzungsöffentlichkeit zu wahren, ist hierzu erforderlich, dass diese Anordnung einerseits im Zuge der Sitzungseinladung mit bekannt gegeben wird und dass des Weiteren am Sitzungsort in ausreichendem Maß geeignete Masken für diejenigen Personen bereitgehalten werden, die solche nicht bei sich führen. Das Tragen der o.g. Masken hat sich als effektives Mittel erwiesen, um Infektionen vermeiden zu können und stellt zudem einen verhältnismäßig geringen Eingriff in das allgemeine Persönlichkeitsrecht dar. Eine Testpflicht für nicht-immunisierte Personen dürfte sich derzeit nicht (mehr) über die Inanspruchnahme des Haus- und Ordnungsrechts anordnen lassen.
Daneben wird – auch wenn eine Kontakterfassung in der COBeLVO nicht angeordnet ist – allen Personen, die an Ansammlungen oder Zusammenkünften teilnehmen, die Nutzung der in der Corona-Warn-App des Robert Koch-Instituts enthaltenen QR-Code-Registrierung dringend empfohlen.
Bürgermeister:innen und Landräte:innen haben im Übrigen im Einzelfall in eigener Verantwortung zu entscheiden, ob Sitzungen präsentisch durchgeführt werden können. Dazu wird dringend empfohlen, Schutzmaßnahmen im jeweils erforderlichen Maße einzuhalten.
Auf die Möglichkeit, die Beschlüsse mit Hilfe von elektronischen Kommunikationsmitteln oder im Umlaufverfahren gemäß § 35 Abs. 3 GemO, § 28 Abs. 3 LKO und § 7 Abs. 4 BezO zu fassen, wird ausdrücklich hingewiesen. Aktuell gilt diese Regelung bis zum 31.03.2023.
Sitzungen sollten weiterhin auf das notwendige Maß reduziert werden. Von daher wird empfohlen, Sitzungen nur in dem Umfang durchzuführen, wie eine zeitliche Befassung durch das Gremium zwingend notwendig ist. Der gesetzlich vorgeschriebene vierteljährliche Mindestsitzungsabstand kann überschritten werden.
Es muss in jedem Einzelfall geprüft werden, ob der Gesundheitsschutz der anwesenden Ratsmitglieder, der Beigeordneten, der Verwaltungsbeamten, des Sitzungsdienstes und der grundsätzlich zulässigen anwesenden Öffentlichkeit gewährleistet werden kann. Angesichts des noch immer bestehenden Infektionsrisikos ist jeweils auf die derzeit empfohlenen Vorkehrungen zur Verringerung von Ansteckungsgefahren zu achten.
Der Gesundheitsschutz ist bei der Durchführung von Ratssitzung nur dann gewährleistet, wenn den jeweiligen behördlichen Empfehlungen, u. a. des Robert-Koch-Instituts Rechnung getragen wird.
In Betracht kommen insbesondere:
- Angemessene Größe und Belüftung des Sitzungssaals (vor und nach der Sitzung)
- Einhaltung eines Mindestabstands zwischen allen Anwesenden von 1,5 m
- Ausschluss von Personen mit akuten respiratorischen Symptomen
- Information über und Einhaltung von allgemeinen Maßnahmen des Infektionsschutzes, wie Händehygiene, Husten-und Schnupfenhygiene, Mund- und Nasenschutz sowie Schutzvorkehrungen durch Trennscheiben
- Vorhandensein von Desinfektionsspendern, Hygienetüchern und Einmal Handschuhen in ausreichendem Umfang
- Das Tragen von Schutzmasken
In jedem Fall ist auch die Wahl einer möglichst großen Sitzungsräumlichkeit zu empfehlen.
Die Sitzung ist zu unterlassen oder abzusagen, wenn der Gesundheitsschutz der Anwesenden nicht gewährleistet werden kann.
Weiterhin sollten alle Maßnahmen getroffen werden, um die Sitzungsdauer zu verkürzen (kurze Wortbeiträge, gegebenenfalls Begrenzung von Sitzungs- und Redezeiten).
Dies gilt auch nach Inkrafttreten der 34. CoBeLVO vom 30.09.2022 sowie der Landesverordnung zu Schutzmaßnahmen für mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 infizierte Personen (SchutzmaßnahmenVO) vom 24.11.2022.
Eine Beschlussfassung außerhalb einer Präsenzsitzung in einem schriftlichen oder elektronischen Umlaufverfahren oder mittels Video- oder Telefonkonferenzen ist nach § 35 Abs. 3 GemO, § 28 Abs. 3 LKO und § 7 Abs. 4 BezO unter bestimmten, im Folgenden dargestellten Voraussetzungen möglich.
- Rechtliche Voraussetzungen:
a. Bestehen einer besonderen Ausnahmesituation (Naturkatastrophe oder eine
andere außergewöhnliche Notsituation), die eine Beschlussfassung außerhalb
einer Präsenzsitzung erfordert.
b. Für das Umlaufverfahren: Wenn kein Mitglied des Rates, des Kreistags oder des
Bezirkstags widerspricht.
c. Für Video- oder Telefonkonferenzen: Wenn zwei Drittel der gesetzlichen Zahl der
Mitglieder des Rates, des Kreistags oder des Bezirkstags einem solchen
Verfahren zustimmen.
- Verfahren:
Die Kommune prüft die rechtlichen Voraussetzungen (Punkt 1. a.) und kann diese bei Vorliegen feststellen; sie holt die erforderlichen Quoren (Punkt 1.b. oder c.) ein.
Im Falle einer Videokonferenz ist gemäß § 35 Abs. 3 Satz 4 GemO bzw. § 28 Abs. 3 Satz 4 LKO der Öffentlichkeit auf elektronischem Weg die Teilnahme an der Sitzung zu ermöglichen ist. Dies setzt zwingend voraus, dass interessierte Einwohnerinnen und Einwohner einzeln elektronisch an der virtuellen Sitzung teilnehmen können. Diese Voraussetzung wird nach Sinn und Zweck der Vorschrift nicht gewährleistet, wenn lediglich eine Bildschirmübertragung in einen im Rathaus befindlichen oder sonstigen öffentlich zugänglichen Raum stattfindet. Dieses Angebot kann jedoch unter Einhaltung des erforderlichen Infektionsschutzes zusätzlich zu der elektronischen Einwahl- bzw. Zuschaltmöglichkeit gemacht werden, z.B. für Einwohnerinnen und Einwohner, die nicht über die technischen Möglichkeiten einer elektronischen Teilnahme verfügen.
Weiter ist zu beachten, dass die in einem Umlaufverfahren gefassten Beschlüsse in der nächsten Präsenzsitzung des jeweiligen kommunalen Gremiums (Stadt- oder Gemeinderat, Kreistag oder Bezirkstag des Bezirksverbands Pfalz) aufzurufen sind; die Beschlüsse können aufgehoben werden, soweit nicht bereits Rechte Dritter entstanden sind. Bei Video- und Telefonkonferenzen ist zu beachten, dass der Öffentlichkeit auf elektronischem Weg die Teilnahme zu ermöglichen ist, sofern für den jeweiligen Beratungsgegenstand eine öffentliche Sitzung vorgeschrieben ist. Die Einwohnerinnen und Einwohner sind über die Möglichkeiten der Teilnahme in geeigneter Form zu unterrichten.
Weitere Hinweise können den Gesetzesbegründungen in den Landtagsdrucksachen
17/11761 und
17/13550 entnommen werden.
Die neu vorgesehenen Verfahrensmöglichkeiten (s. vorstehende FAQ) gelten über die entsprechenden Verweisungen in der GemO, der LKO und im KomZG auch für Ortsbeiräte, Ausschüsse und für Gremien der Zweckverbände.
Für die Durchführung von Sitzungen der in der GemO erwähnten Beiräte (§§ 56, 56a GemO) gelten die Bestimmungen der Geschäftsordnung des Gemeinderats entsprechend, wenn der Gemeinderat nichts anderes bestimmt. In der Regel wird danach die Durchführung von Sitzungen über elektronische Kommunikationsmittel (z. B. Telefon- oder Videokonferenzen) nicht zulässig sein.
Hier haben die Gemeinden jedoch die Möglichkeit, andere Regelungen zu treffen und Sitzungen über elektronische Kommunikationsmittel (z. B. Telefon- oder Videokonferenzen) begrenzt zuzulassen.
Für die Durchführung von Fraktionssitzungen enthalten die gemeinderechtlichen Vorschriften keine besonderen Bestimmungen. Die Durchführung von Fraktionssitzungen über elektronische Kommunikationsmittel (z. B. Telefon- oder Videokonferenzen) wird daher in der Regel zulässig sein, falls nicht örtlich getroffene, interne Regelungen (z.B. der Fraktionen in deren Statuten, Richtlinien oder Geschäftsordnungen) entgegenstehen.
Angesichts der bestehenden Pandemiesituation und deren erwarteten Weiterentwicklung sollte geprüft werden, Entscheidungen nach § 32 Abs. 1 Satz 2 GemO bzw. § 25 Abs. 1 Satz 2 LKO vorübergehend auf Ausschüsse, insbesondere auf den Haupt- bzw. Kreisausschuss zu übertragen. Ferner besteht die Möglichkeit, Aufgaben nach § 47 Abs. 1 Satz 3 GemO bzw. § 41 Abs. 1 Satz 4 LKO auf den Hauptverwaltungsbeamten zu übertragen. Dabei kann sich ggf. eine befristete Übertragung anbieten. In diesem Zusammenhang könnten auch die Wertgrenzen in der Hauptsatzung angepasst werden.
Als weiteres Instrument steht die Bestellung einer*s Beauftragten nach §124 Abs. 1 Nr. 2 GemO bzw. § 67 Abs. 1 Nr. 2 LKO zur Verfügung. Von dieser Möglichkeit kann die Aufsichtsbehörde Gebrauch machen, wenn und solange ein Gemeindeorgan rechtlich oder tatsächlich an der Ausübung seiner Befugnisse gehindert ist und die Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben die Bestellung erfordert. Es ist auch möglich, dass eine Bestellung auf Anregung bzw. auf Antrag der Gemeinde erfolgt.
Rats-/Kreistagssitzungen sind grundsätzlich öffentlich (§ 35 GemO/§ 28 LKO), sofern nicht eine der Ausnahmen greift. Die Öffentlichkeit darf nicht ausgeschlossen, sondern allenfalls beschränkt werden. Ein vollständiger Ausschluss der Öffentlichkeit aus Gründen des Gesundheitsschutzes ist kommunalverfassungsrechtlich unzulässig. Die Möglichkeit der Entscheidungsfindung über Umlaufverfahren oder mittels Videokonferenzen unter Ausschluss der Öffentlichkeit besteht nach den kommunalrechtlichen Vorgaben nicht.
Sofern Sitzungen nicht verschoben werden können ist davon auszugehen, dass sich der Besucherandrang in Grenzen halten wird. Sinnvoll ist in diesem Zusammenhang eine Beschränkung der Besucherzahlen, sodass die notwendigen Abstände eingehalten werden können. In der öffentlichen Bekanntmachung sollte darauf hingewiesen werden, dass aus Gründen des Gesundheitsschutzes nur begrenzte Kapazitäten für die Öffentlichkeit zur Verfügung stehen.
Als alternative Informationsmöglichkeit kann eine Live-Übertragung im Internet gemäß § 35 Abs. 1 Satz 6 bzw. § 28 Abs. 1 Satz 6 LKO geprüft werden, um das Interesse an einer persönlichen Teilnahme zu verringern.
Inwieweit die im Falle einer Absage von Sitzungen der Vertretungskörperschaft notwendigerweise zu treffenden Entscheidungen vom Eilentscheidungsrecht der Oberbürgermeister/Landräte nach § 48 GemO/§ 42 LKO gedeckt sind, kann pauschal nicht beantwortet werden. Danach entscheidet der Hauptverwaltungsbeamte im Benehmen mit den Beigeordneten in Angelegenheiten, deren Erledigung nicht ohne Nachteil für die Kommune bis zu einer nächsten Sitzung der Vertretungskörperschaft aufgeschoben werden kann. Das Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen für eine Eilentscheidung ist in jedem Einzelfall sorgfältig zu prüfen.
Fraktionen, bzw. die Fraktionsvorsitzenden oder der Ältestenrat im Falle der Eilentscheidung sollten (möglichst) zuvor schriftlich über die Beschlussvorlage informiert werden. Darüber hinaus sind die Gründe für die Eilentscheidung unverzüglich mitzuteilen.
Hinsichtlich der öffentlichen Auslegung von Satzungen (§ 8 Abs. 2 DVO zu § 27 GemO) sollte es in der ortsüblichen Bekanntgabe einen Hinweis darauf geben, dass die Satzung ebenfalls im Internet veröffentlicht wird. Dies ersetzt zwar die öffentliche Auslegung nicht, kann jedoch dazu beitragen, dass sich die Nachfrage der direkten Einsichtnahme reduziert. Wer über kein Internet verfügt, soll sich zur Einsichtnahme mit der Verwaltung in Verbindung setzen. Auf eine Terminvergabe ist ebenfalls in der öffentlichen Bekanntmachung hinzuweisen. Der Zugang hat dann unter Beachtung der jeweiligen aktuellen Empfehlungen zum Infektionsschutz zu erfolgen. Zudem besteht die Möglichkeit dem anfragenden Bürger ein schriftliches Exemplar der Satzung zu übersenden.
Bei Problemen hinsichtlich der öffentlichen Bekanntmachung kann gegebenenfalls auf § 8 Abs. 5 DVO zurückgegriffen werden.
Eine nach §§ 28 – 31 IfSG zu treffende Allgemeinverfügung i.S.v. § 35 Satz 2 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 LVwVfG) muss, um nach §§ 41, 43 VwVfG Wirksamkeit zu entfalten, bekanntgegeben werden. Wenn eine Individualbekanntmachung an den oder die einzelnen Beteiligten untunlich ist (bei Unmöglichkeit oder besonderer Schwierigkeit), darf die Bekanntgabe einer Allgemeinverfügung auch öffentlich erfolgen, § 41 Abs. 3 Satz 2 VwVfG. Die Entscheidung hierüber fällt in das Ermessen der Kommune. Sollte sich diese für eine öffentliche Bekanntgabe entscheiden, so wird diese dadurch bewirkt, dass der verfügende Teil des schriftlichen oder elektronischen Verwaltungsakts, zu denen Allgemeinverfügungen nach § 35 S. 2 VwVfG zählen, ortsüblich bekannt gemacht wird, § 41 Abs. 4 S. 1 VwVfG.
Eine ausschließliche Veröffentlichung lediglich über die Homepage der jeweiligen Verwaltung im Internet genügt diesen Anforderungen nicht. Auch § 27a VwVfG verhält sich lediglich dazu, dass wenn durch Rechtsvorschrift eine öffentliche oder ortsübliche Bekanntmachung angeordnet ist, die Behörde deren Inhalt zusätzlich im Internet veröffentlichen soll. Zusätzlich muss gemäß § 41 Abs. 3 Satz 1 VwVfG i. V. m. § 7 Abs. 1 Satz 1 GemODVO bzw. gemäß § 7 Abs. 1 Satz 2 GemODVO i. V. m. der jeweiligen kommunalen Hauptsatzung eine öffentliche Bekanntmachung im Amtsblatt bzw. in einer Tageszeitung erfolgen.
Die Vorgabe des § 97 Abs. 1 Satz 1 GemO „Zuleitung an den Gemeinderat“ ist wörtlich zu verstehen. Der Zuleitungspflicht wird nicht genügt, wenn lediglich einem Ausschuss des Gemeinderates oder den im Gemeinderat vertretenen Fraktionen die Haushaltssatzung mit dem Haushaltsplan und seinen Anlagen zugeleitet wird. Die Zuleitung des Entwurfs der Haushaltssatzung mit dem Haushaltsplan und seinen Anlagen muss an den Gemeinderat als Organ und Inhaber des Budgetrechts, d. h. an alle Ratsmitglieder, erfolgen. Einer separaten „Einbringungssitzung“ bedarf es dazu jedoch nicht zwingend.
Gremiensitzungen und Zusammenkünfte kommunaler Unternehmen in Privatrechtsform (z. B. Haupt- und Gesellschafterversammlungen sowie Aufsichtsrats- und Beiratssitzungen) in Präsenzform sind nach der 34. CoBeLVO möglich, wenn angemessene Schutzmaßnahmen eingehalten werden. Es wird empfohlen, sich wegen der Einzelheiten mit der zuständigen Kreisverwaltung, in kreisfreien Städten mit der Stadtverwaltung als Kreisordnungsbehörde in Verbindung zu setzen.
In diesem Zusammenhang wird auf die durch das Gesetz über Maßnahmen im Gesellschafts-, Genossenschafts-, Vereins-, Stiftungs- und Wohnungseigentumsrecht zur Bekämpfung der Auswirkungen der COVID-19-Pandemie geschaffenen Möglichkeiten (vgl. Artikel 2 des Gesetzes zur Abmilderung der Folgen der COVID-19-Pandemie im Zivil-, Insolvenz- und Strafverfahrensrecht vom 27. März 2020 [BGBl. 2020 I S. 569] – s. Download-Bereich) verwiesen. Hiernach werden die kommunalen Unternehmen in die Lage versetzt, auch ohne Präsenzsitzungen erforderliche Beschlüsse zu fassen und handlungsfähig zu bleiben.