Eine finanzielle Grundausstattung garantieren, Ungleichgewichte glätten helfen - das sind die wesentlichen Aufgaben des kommunalen Finanzausgleichs (KFA). Über den KFA fließen den rheinland-pfälzischen Kommunen rund ein Viertel ihrer Einnahmen zu.

Ein großes Problem der kommunalen Haushalte sind die stark schwankenden Einnahmen. Das liegt vor allem daran, dass die Gewerbesteuer sehr empfindlich auf Konjunkturentwicklungen reagiert, ebenso wie die Einkommensteuer, von der die Kommunen einen Anteil von 15 Prozent erhalten.

Ob Orts- oder Verbandsgemeinde, ob Landkreis oder Stadt: Die Kommunen müssen ihre Haushalte verlässlich planen können. Sie haben deshalb ein großes Interesse an stetig fließenden Einnahmen. Die Aufkommensschwankungen der Gewerbesteuer und der Einkommensteuer schlagen aber auf die Gesamteinnahmen durch und verursachen auch in den kommunalen Kassen starke Schwankungen.

Das Land hat keinen direkten Einfluss auf die Steuereinnahmen der Kommunen. Es kann deren Gesamteinnahmen aber über einen anderen Geldstrom verstetigen, der an die Kommunen fließt: Dies sind die Zuweisungen im kommunalen Finanzausgleich (KFA), gesetzlich geregelt durch das Landesfinanzausgleichsgesetz  (LFAG). 

Vor diesem Hintergrund wurde 2004 im Einvernehmen mit den Kommunen der Stabilisierungsfonds beschlossen, der nach einer Vorlaufphase (als „Beistandspakt“) seit 2007 in Kraft ist. Der Stabilisierungsfonds ist bundesweit einmalig. Mit ihm garantiert das Land seinen Kommunen einen jährlich steigenden kommunalen Finanzausgleich. Konjunkturabschwünge und Steuereinbrüche werden mit Krediten vom Land ausgeglichen oder durch Mittel aus der Finanzreserve, die der Stabilisierungsfonds in konjunkturell starken Phasen aufbaut.

Grafik 1: Der Beistandspakt und der Stabilisierungsfonds in den Jahren 2003 bis 2015

Da in Rheinland-Pfalz der Anteil des KFA an den Einnahmen der Kommunen bei rund einem Viertel liegt, ergibt sich eine spürbare Glättung und Verstetigung der kommunalen Einnahmebasis.

Wie funktioniert der Stabilisierungsfonds?
Das Volumen des kommunalen Finanzausgleichs wird bestimmt durch die so genannte Finanzausgleichsmasse. Entscheidend für den Umfang der Finanzausgleichsmasse ist im Wesentlichen die Höhe der Steuern, die dem Land zufließen. In Rheinland-Pfalz gehen fast alle Steuern des Landes in die Finanzausgleichsmasse ein, zu 21 Prozent oder zu 27 Prozent. Die Einnahmen des Landes aus dem bundesstaatlichen Finanzausgleich fließen auch in die Finanzausgleichsmasse (zu 27 Prozent). Diese Ströme lassen sich unter Landesleistungen zusammenfassen. Dazu addieren sich zwei Umlagen: die Finanzausgleichsumlage und die Umlage zur Finanzierung des Fonds Deutsche Einheit. Beide Umlagen müssen die Kommunen selbst aufbringen, summieren sich aber nur zu knapp 4 Prozent der Finanzausgleichsmasse - mit abnehmender Tendenz.

Grafik 2: Der Stabilisierungskorridor (schematische Darstellung)

Der Stabilisierungsfonds ist so konstruiert, dass es keine abrupten Ausschläge der Finanzausgleichsmasse mehr gibt, denn die Höhe der Landesleistungen fließt nicht direkt in die Finanzausgleichsmasse, sondern wird gekappt oder aufgestockt zur sogenannten Verstetigungssumme. Diese schwankt nun nur noch innerhalb eines Korridors: Dieser ergibt sich aus dem fortgeschriebenen Trend der Landesleistungen der vergangenen neun Haushaltsjahre, mit maximalen Ausschlägen von drei Prozent unter oder über diesem Trend. 

Die glättende Wirkung kommt – vereinfacht – durch folgenden Mechanismus zustande: In schlechten Zeiten stockt das Land die Landesleistungen durch „Darlehen“ auf oder entnimmt dem Fonds Rücklagen (bis zur Höhe der so genannten Verstetigungssumme). In guten Zeiten werden diese Darlehen von den Kommunen aus den überdurchschnittlichen Einnahmen getilgt und darüber hinaus wieder Rücklagen im Fonds angespart (Finanzreserve).

Darüber hinaus garantiert der Stabilisierungsfonds den Kommunen ein jährliches Mindestwachstum der Verstetigungssumme um ein Prozent.

Wie wichtig eine Verstetigung und Stabilisierung der kommunalen Einnahmen durch den Fonds ist, zeigt sich schon daran, dass die Glättung sich um so stärker auswirkt, je stärker die Konjunktur einbricht. Eine Glättung ist aber auch in Boomphasen äußerst sinnvoll: Sie vermeidet, dass der kommunale Ausgabensockel zu stark ansteigt. Ein prozyklisches Verhalten wird durch den Fonds deutlich gebremst.
Eine solche prozyklische Wirkung soll auch im Hinblick auf § 1 des "Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft" vermieden werden. Dort wird die Bedeutung von "stetigem" Wachstum betont.

Um den Stabilisierungsfonds fortzuentwickeln, war mit Wirkung zum 1. Januar 2009 im Landesfinanzausgleichsgesetz der § 5a durch den Absatz 6 ergänzt worden. Damit werden die Kommunen über den kommunalen Finanzausgleich schneller an einem konjunkturellen Aufschwung beteiligt, wenn das negative Vermögen des Stabilisierungsfonds nicht mehr wächst. Die Rückzahlung eines Verstetigungsdarlehens, das der Fonds in einer Rezession an die Kommunen geleistet hat, wird schonender eingeleitet. In der Reform des KFA ab 2014 wurde die Höhe der Finanzreserve und spiegelbildlich die Höhe des Verstetigungsdarlehens auf 25 Prozent der Verstetigungssumme begrenzt.

Literatur:

Ingolf Deubel, Vom Beistandspakt zum Stabilisierungsfonds, in: Georg Milbradt und Ingolf Deubel, Hrsg., Ordnungspolitische Beiträge zur Finanz- und Wirtschaftspolitik, Festschrift für Heinz Grossekettler zum 65. Geburtstag, Berlin 2004

Walter Müller und Horst Meffert, Der Stabilisierungsfonds in Rheinland-Pfalz im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs, in: Der Gemeindehaushalt, Jg. 106 (2005), S. 56 ff.

Ingolf Deubel: Der Stabilisierungsfonds im rheinland-pfälzischen kommunalen Finanzausgleich: Fluch oder Segen?, in: Festschrift für Reimer Steenbock, Schriftenreihe des Gemeinde- und Städtebundes Rheinland-Pfalz, Band 17, Bodenheim 2008, S. 53-73.

Horst Meffert und Walter Müller, Kommunaler Finanzausgleich in Rheinland-Pfalz, Handbuch, Stuttgart 2008, S. 70 ff.

Meffert / Müller: Zehn Jahre kommunaler Stabilisierungsfonds in Rheinland-Pfalz – Die Verstetigung des kommunalen Finanzausgleichs in den Jahren 2003 bis 2012, in: der gemeindehaushalt, Heft 4/2012, S. 82-86.